Neues Gutachten zum Einfluss von Windenergieanlagen auf UKW-Drehfunkfeuer

Die große Anzahl an UKW-Drehfunkfeuern (VOR bzw. DVOR) der Deutschen Flugsicherung (DFS) und deren Restriktionsradius von 15 km stellen derzeit ein Problem für den Windenergieausbau in Deutschland dar. Am 4. Juni 2014 stellte Robert Habeck, Energiewendeminister von Schleswig-Holstein, das neue Gutachten „Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH“ in der Fassung vom 01.06.2014 im Wissenschaftszentrum Kiel vor. Es wurde vom Energiewendeministerium Schleswig-Holstein beim Institut für Luft- und Raumfahrt der TU Berlin in Auftrag gegeben und beleuchtet vorrangig technische und rechtliche Aspekte von Windenergieplanungen im Umkreis von UKW-Drehfunkfeuern (VOR).

Habeck referierte zunächst die längere Vorgeschichte des Gutachtens. Das Bundesamt für Flugsicherung (BAF) hatte zuvor zu geplanten Windenergieanlagen (WEA) im Umkreis von 15 km zum DVOR Michaelsdorf negativ Stellung genommen. Das Thema Radarverträglichkeit beschäftigte nachfolgend sowohl die Umweltminister- als auch die Verkehrsministerkonferenz.

Zentrale Aussage des Gutachtens

Das Gutachten präsentierten Prof. Dr.-Ing. Gerhard Hüttig und Prof. Dr. iur. Elmar Giemulla (TU Berlin). Kernaussage ihres Gutachtens ist, dass das von der Deutschen Flugsicherung (DFS) angewandte Verfahren zur Prognose des Einflusses von WEA auf den Fehler der VOR nicht geeignet ist, da es zu stark vereinfachend ist und nie validiert wurde. Derzeit sei kein geeignetes Prognose-Verfahren bekannt und die Entwicklung eines solchen Verfahrens sehr zeitaufwendig.

Vorgutachten macht weiteren Forschungsbedarf deutlich

Die in einem Vorgutachten von Dr.-Ing Jochen Bredemeyer (Flight Calibration Services) durchgeführten Messungen des Einflusses von WEA auf den Winkelfehler am DVOR Michaelsdorf belegen für diesen Standort einen zu vernachlässigenden Fehler (Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung vom 06.03.2014). Hüttig erläuterte, diese Messergebnisse könnten aus heutiger Sicht zur Validierung von Prognosemodellen herangezogen werden. Andre Biestmann von der Deutschen Flugsicherung (DFS) räumte auf der Abend-Veranstaltung im Kieler Wissenschaftszentrum ein, dass aufgrund der aktuell vorliegenden Daten nun erneut über ein geeignetes Bewertungsverfahren nachgedacht werden müsse.

Technische Schlussfolgerungen der Gutachter

Hüttig stellte des Weiteren fest, dass die Verteilung der Navigationsanlagen ein historisch gewachsenes Netz darstellt. So kommt es in dem analysierten norddeutschen Raum zu großen Überlappungsbereichen. Es sei zu prüfen, inwiefern die Aufgaben einzelner VOR durch andere bestehende Anlagen abgedeckt werden können. Die Gutachter empfehlen, das UKW-Drehfunkfeuernetz auf seine operative Verwendung genauer zu untersuchen und ggf. nicht erforderliche Anlagen entsprechend abzubauen. Für das DVOR Michaelsdorf bedeutet dies u.U. geänderte Anflugverfahren für den Flughafen Lübeck.

Mittlerweile sind UKW-Drehfunkfeuer längst nachrangig in ihrer Bedeutung für die Flugnavigation und im kommerziellen Flugbetrieb abgelöst. Für den Streckenflug ist ein deutlich reduziertes VOR-Netz ausreichend, so Hüttig. Nach einer Studie von EUROCONTROL setzen lediglich 4% der nach Instrumentenflugregeln fliegenden Luftfahrzeuge ausschließlich auf das Drehfunkfeuer-System. Biestmann (DFS) stellte eine verpflichtende Nutzung von GPS-Systemen für die Zeit nach 2020 in Aussicht, was jedoch einen entsprechenden Erlass des Bundesverkehrsministeriums voraussetze. Als Ausfallvariante wäre weiterhin ein minimiertes Netz an UKW-Drehfunkfeuern nötig.

Rechtliche Argumentation aus dem Gutachten

Juristisch interpretierte Giemulla die Stellungnahme des BAF im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach §18a LuftVG als konstitutiv-feststellenden Verwaltungsakt. Damit entfalte dieser Außenwirkung und könne von der Genehmigungsbehörde nicht mehr abgewogen werden. Dies mache eine Auseinandersetzung mit den Eigentümerinteressen seitens der BAF zwingend erforderlich, da diese nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Das Prüfverfahren der BAF sei insoweit notwendigerweise zu ergänzen, in dem das Vorliegen einer Beeinträchtigung und das Überschreiten von Hinnehmbarkeitsschwellen abgeprüft werden. Die Entscheidungsfindung sei wiederum transparent darzulegen. Ein Widerspruch und ggf. eine Klage des Antragstellers müsste sich gegen die Entscheidung des BAF richten. Diese wäre im Zeitraum von einem Jahr nach der zumutbaren Kenntnis über die ablehnende Stellungnahme einzureichen.

Diese juristische Einschätzung wird nicht einhellig geteilt. So scheint das BAF die Zuständigkeit der Abwägung abzuweisen. Andere Rechtswissenschaftler sehen die Genehmigungsbehörde in der Pflicht, wie es in einigen Bundesländern bereits gängige Praxis ist. Aus Sicht der Fachagentur Windenergie an Land (FA Wind) bleibt jedoch fraglich, auf welcher Grundlage die Abwägung durch die Genehmigungsbehörden geschehen soll, da die Stellungnahme des BAF dazu keine näheren Erläuterungen liefert.

Konkretisierungen im LuftVG werden erforderlich

Giemulla hält eine Klarstellung des §18a LuftVG für nötig, in der die Beachtung der Eigentümerrechte in der Entscheidung ergänzt wird. Dies würde auch eine Ergänzung der Ausnahmen von der Konzentrationswirkung in §13 BImSchG nach sich ziehen. Alternativ wäre der Wortlaut des §18a LuftVG dahingehend zu ändern, dass der Genehmigungsbehörde ein Abwägungsspielraum verbleibt. Im Kieler Ministerium wurde diese Rechtsunsicherheit deutlich kritisiert: es bedarf einer dringenden Klarstellung durch den Bundesgesetzgeber, an welcher Stelle der Rechtschutz wirksam wird - seitens BAF oder Genehmigungsbehörde.

Die Vorgabe der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) eines pauschal festgesetzten 15 km-Radius ist aus Sicht von Giemulla nur insofern umzusetzen, als dass außerhalb dieses Radius Beeinträchtigungen von Navigationsanlagen ausgeschlossen werden können. Ein Umkehrschluss ist unzulässig, was die Prüfung und Abwägung im Einzelfall erforderlich macht. Nach Einschätzung der FA Wind bleibt in Ermangelung einer geeigneten Beurteilungsmethode die Frage unbeantwortet, wie das BAF seine Interessen deutlich machen kann.

Hüttig und Giemulla führten weiterhin aus, dass aus einer derzeit nicht nachweisbaren Beeinträchtigung der Winkelgenauigkeit von UKW-Drehfunkfeuern keine akute Gefahr für ein Luftfahrzeug im Sinne eines Absturzes entstehe. Sie räumen jedoch ein, die BAF müsse darüber hinaus weitere Aspekte, wie die Flüssigkeit des Luftverkehrs, in ihrer Abwägung berücksichtigen.

Schlusswort der Diskussionsveranstaltung

Habeck erklärte abschließend, dass nun die Reaktion des BAF im Fall Michaelsdorf abgewartet werden müsse. Dem BAF wurde dafür die übliche Frist von einem Monat zum Einlegen von Rechtsmitteln eingeräumt. Des Weiteren müsse jetzt vor allem politische Arbeit auf Bundesebene geleistet werden. Mittlerweile hat sich ebenfalls Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt schriftlich zu den Vorgängen geäußert. Dobrindts Ankündigung, „eine Neubewertung des bisherigen Vorgehens vorzunehmen“, veranlasst Habeck zur Hoffnung, der Schutzradius könne möglicherweise wieder auf 3 km zurückgeführt werden. Anfang Juli wird sich die Bund-Länder-Initiative Windenergie mit den Ergebnissen der Studie befassen.

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